Poucos assuntos afetam tão diretamente o cotidiano econômico do cidadão brasileiro quanto o preço dos combustíveis, consequência da infeliz opção nacional pela excessiva concentração da circulação de mercadorias e pessoas pelas rodovias. Como quase tudo é transportado pelas pistas, quase tudo fica mais caro logo que ocorre algum aumento no valor do diesel e da gasolina: pão, café, leite, arroz, feijão, carne, verduras, roupas, móveis, peças, equipamentos, passagens, etc.
A evolução humana ensina que, diante de um problema, deve-se buscar compreendê-lo antes de propor as soluções, caso contrário, corre-se o risco de desperdício de energia e de tempo com iniciativas que pouco ou nada resolverão, podendo até mesmo vir a piorá-lo.
O Brasil é um profícuo produtor de petróleo, tanto que se comemorou com grande cerimônia a suposta autossuficiência nacional no ano de 2006, significando que o país passou a produzir mais que o total consumido por sua população. Em 2016, foram produzidos 3,24 milhões de barris/dia e consumidos 2,98 milhões de barris/dia.
No entanto, entre a extração do petróleo e a distribuição da gasolina para a venda aos consumidores há um longo caminho a ser percorrido. O óleo cru precisa passar por todo um elaborado processo de transformação nas refinarias, dando origem, dentre outros, a: asfalto, óleo lubrificante, diesel, querosene, gasolina, gás de cozinha (GLP).
A tecnologia utilizada nas refinarias voltadas à produção de diesel e gasolina foi desenvolvida, em grande medida, para um tipo específico de petróleo, classificado como “leve”. Porém, a maior parte do produto extraído no Brasil é do tipo “pesado”; o do pré-sal, por sua vez, é do tipo “médio”.
Em razão desta restrição tecnológica, nossas refinarias não são capazes de atender toda a demanda empregando como insumo apenas o petróleo nacional, tornando-se imprescindível a importação do óleo cru do tipo leve ou do produto dele derivado (gasolina ou diesel).
Nesta condição, o preço depende, inexoravelmente, das oscilações do mercado internacional e da cotação do dólar. Em 24 de abril de 2020, o barril de petróleo do tipo leve esteve cotado a US$ 15,87; em 25 de outubro de 2021, a cotação atingiu US$ 84,85. Além disso, diante das incertezas econômicas, no estágio inicial da pandemia, os países integrantes da Organização dos Países Exportadores de Petróleo e aliados (OPEP+) optaram por reduzir seu ritmo de produção, decisão que só agora, em setembro de 2021, começa a dar os primeiros sinais de reversão. Ainda levará algum tempo até que se retomem os patamares anteriores.
Superada a etapa do processamento na refinaria, o produto derivado dele resultante precisa ser transportado ao destino e lá armazenado com segurança até que seja comercializado junto aos postos que farão a revenda para os consumidores finais. Contudo, a legislação federal exige que se adicione o percentual de 27% de etanol à gasolina (Lei 8.723/1993, Art. 9º, §1º).
Na primeira quinzena de outubro de 2021, o acréscimo do etanol representou 17% do preço final efetivamente praticado pelos postos revendedores; a extração e o refino, 34%; o transporte e o armazenamento, 11%; os tributos federais (CIDE e PIS/COFINS), 11%; e, o tributo estadual (ICMS), 27%.
Não se busca aqui defender o indefensável, dizendo que esta tributação não é onerosa para o cidadão; ela é. Merece especial crítica a elevada alíquota do ICMS, sobretudo quando se lembra que a Constituição o prescreveu como seletivo, isto é, ele deveria onerar menos aqueles produtos tidos como essenciais à população.
Mas, causa assombro a alegação de que o ICMS é o responsável pela alta dos preços, sendo sabido que sua sistemática de cálculo permaneceu inalterada por mais de uma década. Assusta ainda mais a ingenuidade dos que embarcam nesta inconsistente teoria, aderindo irracionalmente à simplória e imprudente proposta de solução que se limita à mudança do cálculo, ignorando as perigosas consequências para o já frágil equilíbrio orçamentário estadual, visto que esta receita responde por algo em torno de 1/5 a 1/3 de toda a sua arrecadação. A título comparativo, a CIDE e o PIS/COFINS respondem por algo em torno de 1/100 da arrecadação federal.
Neste cenário, não chega a surpreender que o governo federal demonstre menos apego que os governos estaduais à tributação dos combustíveis, não é mesmo? Ainda posa de bom moço, dizendo que faz sua parte, apontando como vilão quem não age de igual maneira. É como o dono de cem vacas que abre mão do leite produzido por apenas uma delas que reclama da avareza de seu vizinho que, tendo somente três unidades, não abre mão do leite de uma.
Deixando de lado a questão tributária, alega-se que a solução do problema passa pela quebra do monopólio da “ineficaz” Petrobrás. Bom, convém alertar que este monopólio já foi efetivamente quebrado e que já se passaram 24 anos desde tal acontecimento (Lei 9.478/1997).
Certamente, o leitor já deve ter ouvido falar nos leilões das concessões de áreas de extração de petróleo. Quatro das dezessete refinarias em atividade no país não são do grupo da Petrobrás. Ipiranga, Raízen e Alesat são nomes bem conhecidos que atuam na etapa de distribuição. Dentre os postos revendedores, vêm à mente Shell, Ipiranga, Federal, Extra, Carrefour e tantos outros.
Contudo, a Petrobrás não vem cumprindo com o compromisso firmado junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) de vender oito das suas treze refinarias. Até o presente momento, a estatal só assinou contrato para duas delas. A troca no alto comando da empresa levada a efeito neste ano desperta os piores temores de intervenção política.
Qual seria, então, o real motivo da Petrobrás ainda ser a empresa preponderante de nossa cadeia produtiva? Por que a concorrência, tida como muito mais eficaz, não abocanhou nacos mais significativos do mercado? A resposta às perguntas é elementar, caro Watson: trata-se de capital financeiro. Implantar uma refinaria, por exemplo, requer o investimento monetário da ordem de alguns bilhões, sendo que o retorno pode levar décadas para se realizar.
Democracias frágeis, sujeitas às instabilidades políticas e à insegurança jurídica, naturalmente, afugentam os investidores, visto que representam um risco inaceitável ao capital imobilizado. Estabilidade institucional, segurança e paz social favorecem o desenvolvimento dos negócios de médio e de longo prazo.
Mesmo que não assumam a operação integral de empresas, os investidores de menor prazo que adquirem ações da Petrobrás constituem uma fonte de captação mais barata de capital. São eles quem provêm o dinheiro imediato para as novas pesquisas e para a renovação do parque tecnológico. Mas, somente o fazem porque confiam que irão recuperar com ganhos o investimento mais adiante.
Funciona como um empréstimo. Empresta-se uma certa quantidade agora e se espera receber uma quantidade maior no futuro. A confiança é fundamental nesta relação. Os aportes financeiros somente terão continuidade se os acionistas acreditarem que a gestão visa maximizar os lucros da empresa – expectativa inerente a qualquer empreendimento. Assim, ingerências governamentais devem ser terminantemente evitadas.
O leitor que chegou até este ponto pode estar se questionando: qual, afinal, a solução para o problema dos preços dos combustíveis? É este o intuito do texto. Deixar claro que não existe uma solução simples que seja efetiva para o complexo problema. Arroubos irrefletidos agregam apenas leviandade. Toda escolha possui bônus, mas também ônus; toda causa tem uma consequência. O equilíbrio e a ponderação são guias mais confiáveis na montagem do delicado castelo de cartas.
*André Luna é auditor fiscal tributário estadual, professor e mestre em Direito Econômico
** Felipe Crisanto é advogado tributarista, professor e mestre em Dieito Econômico
